GESTIÓN DE DESTINOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS: BASES PARA EL ANÁLISIS DEL GRADO DE COMPROMISO PARA EL CAMBIO EN LOS ESTADOS DE COLIMA Y GUANAJUATO, MÉXICO
Resumen
El crecimiento actual del turismo demanda que las organizaciones gestoras de los destinos (OGD) estén preparadas para enfrentar los cambios. Por ello, este trabajo explora el grado de compromiso de dichas organizaciones como un elemento esencial de la preparación que deben alcanzar para afrontar la evolución en el turismo. El estudio se desarrolló en los estados de Colima y Guanajuato, en la región Centro Occidente de México. Para cumplir ese propósito, se diseñó un modelo teórico basado en la noción del compromiso para el cambio, compuesto por siete categorías de análisis. Se recurrió a una metodología cualitativa, apoyada en el análisis documental de instrumentos de política pública relacionados con el desarrollo del turismo, en las áreas geográficas estudiadas. Los hallazgos permiten evidenciar que, aunque existe una base amplia de instrumentos de política pública para gestionar los destinos, no se identifican nuevas mentalidades y maneras de proceder que reflejen el compromiso de las organizaciones gestoras, no se logra transitar del discurso a la acción.
Palabras clave: gestión de destinos, compromiso para el cambio, políticas públicas, Colima, Guanajuato.
DESTINATION MANAGEMENT AND PUBLIC POLICY: BASES FOR THE COMMITMENT FOR CHANGE ANALYSIS IN THE STATES OF COLIMA AND GUANAJUATO, MEXICO
Abstract
The current growth of tourism demands destination management organizations (DMO) to be prepared to face changes. Thus, the present work explores the degree of commitment of these organizations as an essential element of the preparation they must achieve to face the evolution in tourism. The study was developed in the states of Colima and Guanajuato, in the Central Western region of Mexico. To fulfill the purpose, a theoretical model was designed, based on the notion of commitment to change, composed of seven categories of analysis. A qualitative methodology was used, supported by the documentary analysis of public policy instruments related to the development of tourism, in the geographical areas studied. The findings show that, although there is a broad base of public policy instruments to manage destinations, new mentalities and ways of proceeding that reflect the commitment of the managing organizations are not identified, it is not possible to move from discourse to action.
Keywords: destination management, commitment for change, public policy, Colima, Guanajuato
1. Introducción
El turismo se ha convertido en un impulsor clave del progreso socioeconómico y en uno de los sectores más grandes y de más rápido crecimiento en el mundo desde mediados del siglo XX. Por ello, diversos países han generado programas de desarrollo y políticas públicas dirigidos a la creación de destinos e invertido en el desarrollo de esta actividad. La Organización Mundial del Turismo (OMT) reporta que en 2019 la llegada de turistas internacionales alcanzó la cifra de mil 481 millones. Sin embargo, con la disrupción de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, los flujos turísticos descendieron a niveles insospechados; con ello, los destinos turísticos de todo el mundo, según la misma OMT (2020), experimentaron un decrecimiento de más del 70% en promedio. Actualmente, el turismo a nivel mundial está en proceso de recuperación y las llegadas internacionales se han incrementado hasta en un 130% comparado con 2020 (OMT, 2022).
Ante esa realidad, numerosos organismos y académicos han documentado la importancia del turismo como una actividad económica, social, cultural, ambiental y política de alcance global (Cárdenas-García y Pulido-Fernández, 2019; Espino-Rodríguez, 2020; OMT, 2018). Pero también, han dado cuenta de las transformaciones en los sistemas socioambientales de los territorios en los que se desarrolla y crece. Así, han surgido nociones como el overtourism, turismofobia, turistificación y gentrificación (Hiernaux-Nicolas y González-Gómez, 2014; Higgins-Desbiolles et al., 2019; Milano et al., 2019).
Los cambios actuales demandan repensar los modelos de desarrollo y de gestión ante el crecimiento del turismo, con la exigencia de que los organismos gestores, públicos y privados, estén dispuestos a implementar estrategias que conduzcan a la preparación de los destinos turísticos con miras a enfrentar el cambio que representa el crecimiento o la disminución de la actividad turística, así como a entregar soluciones para fomentar la gestión sostenible de este sector (Becker, 2013; Higgins-Desbiolles et al., 2019). En consecuencia, se plantea también la necesidad de repensar las formas de evaluar y entregar soluciones para fomentar precautoriamente el crecimiento sostenible de la actividad turística en los destinos mexicanos.
Tales reflexiones han motivado este trabajo, buscando responder: ¿cuáles son los factores que condicionan el grado de compromiso de las organizaciones gestoras del destino para enfrentar los cambios del crecimiento turístico? Esta propuesta surge de la idea de que, independientemente de las características propias de cada destino turístico, existen factores que condicionan el compromiso de las organizaciones gestoras del destino (OGD) para identificar y enfrentar los cambios derivados del crecimiento del turismo.
Ante ello, el compromiso de las organizaciones es un componente de la teoría de la preparación para el cambio (Haffar et al., 2016; Weiner, 2020), que se valora como un enfoque útil que puede contribuir a entender mejor las circunstancias actuales de estos organismos. En ese contexto, este trabajo busca examinar el grado de compromiso de las OGD de origen público, como un elemento esencial de la preparación que estas organizaciones deben alcanzar para afrontar los cambios en el turismo.
2. Revisión de la literatura
2.1. Las organizaciones gestoras de los destinos turísticos
La gestión de destinos turísticos es uno de los temas más abordados en la literatura del rubro y permanece como un área activa de interés de investigación (Fyall y Garrod, 2020). Se ha estudiado desde diversos enfoques tales como la competitividad y la sostenibilidad (Cronjé y du Plessis, 2020; Paunović et al., 2020; Ritchie y Crouch, 2003), el marketing (Morrison, 2019; Wang y Abraham, 2011), la gobernanza (Coutinho y Nóbrega, 2019; Pulido-Fernández y Pulido-Fernández, 2019; Franzoni, 2015), sistemas de gestión (Martins et al., 2020), la innovación (Gardiner y Scott, 2018), modelos de negocios (Reinhold et al., 2019) y el smart tourism (Buhalis y Amaranggana, 2014; Koo et al., 2016).
La gestión de los destinos turísticos se entiende como un conjunto de decisiones y operaciones gubernamentales, empresariales y sociales que es necesario adoptar, a fin de motivar y coordinar a quienes participan directa o indirectamente en este sector, con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas en la distribución de determinados bienes o recursos existentes en el territorio (Morrison, 2019; Page, 2019), que permitan equilibrar la oferta y demanda, así como desarrollar productos y operaciones (Pearce, 2014).
Las OGD surgen debido a la necesidad de coordinar los esfuerzos de los diversos actores de la actividad turística para planear, desarrollar y comercializar los destinos turísticos (Martins et al., 2020; Morrison, 2019). En tal sentido, son definidas como instituciones públicas o privadas que tienen el liderazgo y la tarea de garantizar la consecución colectiva de objetivos compartidos entre las partes interesadas, mismas que participan en la actividad turística que se desarrolla en su demarcación (Volgger y Pechlaner, 2014).
Sin embargo, las OGD se han centrado principalmente en estimular el crecimiento, crear valor y apoyar el desarrollo de redes entre los actores clave (Pechlaner et al., 2012), a través de una combinación de políticas de crecimiento de mercado y desarrollo de productos como atracciones y eventos, instalaciones, transporte, infraestructura, calidad del servicio y amabilidad (Dredge, 2016). En menor medida, han puesto atención en aquellas funciones asociadas con gestionar el destino respecto a otras facetas del territorio en el que se encuentra situado, tales como la planificación o la gestión sostenible, que se reflejen en el incremento de la calidad de vida de los residentes y en la maximización de la experiencia de los visitantes (Milano et al., 2019; Pearce, 2014).
Este modelo de gestión ha conducido a un crecimiento constante del turismo que ha devenido en un conjunto de impactos, retos y cambios en los territorios turísticos, tales como la competitividad entre destinos (Fyall y Garrod, 2020; Martins et al., 2020), los impactos ambientales, económicos y sociales derivados de las altas concentraciones de visitantes en sitios determinados, que en el campo del estudio del fenómeno turístico han dado origen a nociones como el overtourism, turismofobia, turistificación y gentrificación (Briney, 2020; Fletcher et al., 2019; Higgins-Desbiolles et al., 2019; Milano et al., 2019).
Estos cambios se reflejan también en la falta de liderazgo y gobernanza del destino, el involucramiento de residentes, así como la transparencia y rendición de cuentas (Nawaz y Koç, 2018; Valente et al., 2015), las nuevas formas directas e instantáneas de comercialización de servicios basadas en las tecnologías y el internet, a la par de las múltiples formas de economía colaborativa en distintos servicios, principalmente las de home sharing y ride sharing (Martínez et al., 2018; Mondal y Samaddar, 2021).
2.2 Compromiso de las organizaciones para enfrentar el cambio y las políticas públicas
El manejo de los cambios resultantes del crecimiento del turismo, de acuerdo con Hristova et al. (2019), implica que las OGD estén preparadas para adoptar ideas, procesos o conductas que permitan renovar la dirección, la estructura y las capacidades de la organización. En ese contexto, la preparación para enfrentar los cambios se basa en el compromiso de los individuos u organizaciones, como una premisa fundamental (Helfrich et al., 2018; Weiner, 2009).
Desde este enfoque, el compromiso se refiere a la disposición de los gestores, tanto públicos como privados, para encontrar soluciones que permitan implementar exitosamente acciones para el cambio (Feng et al., 2020; Weiner, 2020). En la gestión de los destinos turísticos, el compromiso de estos organismos para encontrar soluciones en una situación de cambio requiere del apoyo del gobierno y es necesario implementar políticas públicas que les permitan cumplir con esa tarea (Allaberganov et al., 2021).
Debido a la importancia económica y social del turismo, el gobierno en todos sus niveles se involucra en la gestión de las múltiples facetas de ese sector (Elliot, 1997). Una de las principales formas de involucramiento es a través de la formulación e implementación de políticas públicas, con el propósito de capitalizar esta actividad para el desarrollo de los destinos (Avilez-Pineda et al., 2019; Hernández-González et al., 2020).
En ese sentido y considerando que las políticas públicas son formuladas para estimular o prohibir acciones de la sociedad, en la medida que se van identificando cambios en las sociedades según el contexto sociopolítico (Sarthou, 2015), el compromiso por el cambio puede ser examinado a través de la formulación y aplicación de estas políticas públicas, que tengan en cuenta las necesidades y expectativas de las diversas partes interesadas, en particular de la población local y de los visitantes. Cada política pública es implementada a través de un instrumento o de un conjunto específico de estos, mismos que hacen la función de mecanismos y técnicas para su ejecución o efecto (Salamon, 2002).
A partir de las principales dimensiones de cambios que se identifican en el sector turismo (Higgins-Desbiolles et al., 2019; Hristova et al., 2019; Mariani et al., 2014), se han compilado siete dimensiones de análisis (figura 1) que comprenden procesos y factores de cambio observables en la mayoría de los destinos, que debieran ser manejados a partir de la función de los gestores del ámbito público, representados principalmente en este estudio por secretarías, subsecretarías o direcciones estatales y municipales de turismo.
Figura 1. Modelo teórico para evaluar el compromiso de los organismos públicos gestores del destino
Fuente: Elaboración propia, adaptado de JLL y World Travel and Tourism Council (2019).
Las categorías de análisis planteadas en la figura 1, integran un mapa de ruta de acción dirigido a que los organismos involucrados en la gestión de los destinos estén preparados para alcanzar los fines y metas hacia el desarrollo sostenible del destino. Enseguida se desarrolla el significado de cada una de ellas.
En este modelo, el grado de compromiso para el cambio se refleja en la consistencia con que las OGD despliegan nuevas capacidades y prácticas de cara a los retos, a partir de las líneas de acción inducidas por las políticas públicas existentes en el campo de estas siete dimensiones (Helfrich et al., 2018). En la medida en que las OGD se comprometan, a través de instrumentos de política pública, estarán preparadas para enfrentar los cambios del turismo (JLL y World Travel and Tourism Council, 2019).
3. Metodología
Este estudio aborda un método cualitativo de análisis documental de diversos instrumentos de política pública relacionados con el desarrollo y gestión del turismo en los estados de Colima y Guanajuato, tales como leyes, planes y programas relacionados con el sector. El proyecto se basa en un enfoque inductivo, esencialmente en el ámbito procedimental del análisis de contenido, técnica que facilita la búsqueda de patrones y estructuras dentro de categorías teóricas (figura 1) inmersas en el discurso al interior de fuentes primarias. Esta investigación sobre políticas públicas se fundamenta en el análisis del discurso político y tiene como propósito revisar lo que el gobierno hace y por qué lo hace. A partir del modelo teórico propuesto, las dimensiones analizadas para tales fines son las siguientes:
Tabla 1. Categorías para el análisis del compromiso por el cambio a través de políticas públicas
Fuente: Elaboración propia a partir de Chase et al. (2012), JLL y WTTC (2019) y Mondal y Samaddar (2021).
La primera etapa de este proceso incluyó la recopilación y selección de diversas fuentes de información en las entidades analizadas, principalmente los instrumentos de política pública tales como planes de desarrollo estatales, programas sectoriales de turismo, leyes generales y estatales de hacienda y de turismo, que se relacionan directa o indirectamente con el desarrollo y la gestión del sector. Posteriormente, con el uso de palabras clave y con el apoyo de gestores de textos digitales y de referencias bibliográficas, como Adobe PDF© y Mendeley©, se extrajeron los elementos informativos relevantes para examinar el discurso relacionado con los temas incluidos en operacionalización de las categorías de análisis.
Posterior al tratamiento documental, se realizó un procesamiento analítico-sintético de los datos contenidos en los documentos, mediante una relación asociativa y simétrica entre códigos derivados de las categorías teóricas propuestas en este trabajo (Woolf y Silver, 2018). El resultado de esta operación se resumió e integró en cada uno de los siete apartados que forman parte del estudio.
El análisis del discurso se trianguló con diversas fuentes secundarias que contienen informes de gobierno o datos estadísticos relacionados con las categorías. De igual forma, en algunos casos se complementa con conversaciones informales (Swain y King, 2022), sostenidas con directivos de las OGD, específicamente de las secretarías de turismo estatales. Con ello, se buscó contrastar lo que se señala en los instrumentos de política pública con lo que sucede en la práctica.
Para probar este modelo, se propuso el análisis de los estados de Guanajuato y Colima, dos entidades de la República mexicana que pertenecen a la región conocida como el Centro Occidente de México. En ese contexto, es conveniente mencionar que este análisis cubre la situación estatal, independientemente de los diversos centros turísticos que cada entidad tiene.
4. El área geográfica de estudio: los estados de Colima y Guanajuato
El estudio que aquí se presenta analiza dos estados de la República Mexicana: Colima y Guanajuato, ubicados en la región denominada Centro Occidente de México (Fiderco, 2004). Dicha región ocupa un lugar preponderante dentro del territorio nacional, es la tercera más poblada y su ubicación es estratégica para la economía nacional (figura 2). Como destinos turísticos presentan una oferta y demanda diferentes: Colima se reconoce tradicionalmente por el dominio del turismo de sol y playa; aunque en años recientes se han incrementado las actividades en las zonas rurales y naturales de esa entidad (Gobierno del estado de Colima, 2019a), mientras que Guanajuato se distingue por una vasta oferta de turismo cultural, religioso, de Pueblos Mágicos y de negocios (Gobierno del estado de Guanajuato, 2020a).
Figura 2. Estados que integran la región Centro Occidente
Fuente: Ver interior figura 2. Elaborado a partir de INEGI (2021) y Fiderco (2004).
El estado de Guanajuato es uno de los destinos del interior más visitado, sexto de acuerdo con datos de la Sectur federal (Datatur, 2020). La existencia de atractivos turísticos de gran relevancia histórica y cultural, así como una ubicación geográfica excepcional con relación a los principales mercados emisores de turistas en México, han hecho que este destino se mantenga en las preferencias de los viajeros a lo largo de los años.
Cuenta con tres ciudades de gran interés turístico como son: Guanajuato capital, San Miguel de Allende y la ciudad de León. Las dos primeras fueron declaradas Patrimonio Cultural de la Humanidad por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Tecnología (UNESCO), en 1988 y 2008 (Expansión, 2008) respectivamente, mientras que la ciudad de León es mayormente reconocida por sus actividades comerciales relacionadas a la industria de la piel y el calzado. De igual manera, este destino cuenta también con seis Pueblos Mágicos: Comonfort, Dolores Hidalgo, Jalpa de Cánovas, Mineral de Pozos, Salvatierra y Yuriria.
5. Resultados
5.1 Involucramiento de los residentes en el desarrollo del turismo
En los estados de Guanajuato y Colima existen diversos instrumentos de política pública enmarcados en la Ley de participación ciudadana, la cual establece la obligatoriedad de involucrar a la población local en las diversas acciones del gobierno. Sin embargo, el significado de la participación civil que se emplea en estas leyes está limitado a la actuación de los ciudadanos en mecanismos democráticos como plebiscitos, referéndums o a la presentación de iniciativas para la creación o modificación de leyes (H. Congreso del estado de Colima, 2018a; H. Congreso del estado de Guanajuato, 2018).
No obstante, a través de otros instrumentos de política pública como los reglamentos de consejos consultivos turísticos o los reglamentos de planeación democrática para el desarrollo, se han creado organismos con los que se pretende coadyuvar en la gestión del destino a la par de propiciar la participación de los residentes y de empresarios, tales como los consejos consultivos turísticos estatales y municipales, los comités sectoriales y sub-sectoriales, los comités de Pueblos Mágicos así como las asociaciones y cámaras relacionadas con prestadores de servicios (alojamiento, alimentos y bebidas, transporte turístico, servicios de intermediación, entre otros), seguidos de múltiples organizaciones de la sociedad civil de distinta naturaleza, con intereses diversos en el plano económico, social, ambiental y cultural (Gobierno del estado de Guanajuato, 2020c; Gobierno del estado de Colima, 2017b).
Estas figuras de participación ciudadana, como señalan Morrison (2019) y Pearce (2014), deberían apoyar en la toma de decisiones y operaciones gubernamentales para coordinar a quienes participan directa o indirectamente en este sector. Sin embargo, de acuerdo con las conversaciones informales, los mecanismos de participación ciudadana más comunes continúan siendo los foros de consulta sectoriales, convocados cada vez que inician funciones algunos gobiernos recién electos a fin de integrar planes de desarrollo, a través de diversos cuerpos de representación públicos, privados o mixtos.
No obstante, este modelo de participación no genera oportunidades para dar voz en el sistema de gestión a quienes se encuentran fuera de los círculos de poder (Sigala y Ukpabi, 2019), por lo que puede interpretarse como una estrategia poco democrática; de tal manera, la exclusión de los residentes, como señalan Barbini et al. (2012), no contribuye a los esfuerzos sinérgicos y coordinados necesarios para la gestión sostenible de los destinos.
A fin de que las OGD estén preparadas para enfrentar cambios, el involucramiento de los residentes es un factor esencial (Feng et al., 2020), debido a que el conocimiento de su entorno permite a la población local identificar plenamente las modificaciones que suceden en su localidad. La ausencia de estas oportunidades para el involucramiento de los residentes implica que no se estimulen acciones que emerjan desde la sociedad (Sarthou, 2015). Por ello, resulta fundamental que grupos más amplios de residentes y no solamente representantes, sean tomados en cuenta para que valoren la contribución del turismo en el destino y para que se encuentren soluciones a los problemas a través de sus sugerencias y retroalimentación (Bramwell, 2010).
Los retos del turismo no se pueden resolver unilateralmente desde un escritorio y las estrategias para el crecimiento del turismo solo funcionarán si las OGD están preparadas para tomar en cuenta la opinión y percepción de los residentes; además de sentirse involucrados, coordinados y satisfechos con los diversos procesos de crecimiento del turismo (Chase et al., 2012; JLL y World Travel and Tourism Council, 2019).
5.2 Inclusión del turismo en la planeación del desarrollo económico del destino
La planeación del desarrollo de los estados permite dotar de orden a la acción pública, en el corto, mediano y largo plazo (Beer y Clower, 2019). Al identificarse como un sector prioritario, el turismo ocupa un lugar importante en los instrumentos de planeación del desarrollo económico de las entidades analizadas, en los que se pretende ordenar el quehacer público en esta materia. En tal sentido, dicho sector está ampliamente incluido en los ejercicios estatales de planeación del desarrollo del Gobierno del estado de Colima (2016) y del Gobierno del estado de Guanajuato (2019). De manera paralela, existen programas sectoriales y planes institucionales destinados específicamente al sector turístico (Gobierno del estado de Colima, 2017a; Gobierno del estado de Guanajuato, 2020a).
En los documentos revisados, el turismo forma parte de las principales políticas para el desarrollo económico y se considera una actividad con gran potencial que contribuye al progreso socioeconómico de ambas entidades (Gobierno del estado de Colima, 2016; Gobierno del estado de Guanajuato, 2019). No obstante, a partir del análisis documental se observa que las estrategias, objetivos y acciones establecidos en los planes de desarrollo alientan únicamente el crecimiento del turismo, en términos de cantidad de visitantes, de la planta y productos turísticos, de infraestructura y de ingresos económicos (Gobierno del estado de Colima, 2016 y 2017a; Gobierno del estado de Guanajuato, 2019), sin tomar en cuenta los impactos potenciales que puedan derivar de ese crecimiento.
Es decir, que en estos documentos se sigue confundiendo crecimiento con desarrollo, más aún si desde la teoría económica el crecimiento solamente queda demarcado por la mejora del ingreso y el producto nacional, situación muy distinta a un desarrollo con enfoque en la mejora de la calidad de vida (Fyall y Garrod, 2020). Además, desde la perspectiva del compromiso de las OGD con el cambio, los planes y programas de desarrollo económico de Colima y Guanajuato no abonan en el grado de preparación, debido a que se omiten directrices para que las OGD estén dispuestas a dirigir beneficios de este sector a otras áreas relacionadas con el turismo (JLL y World Travel and Tourism Council, 2019), que permitan a su vez enfrentar favorablemente los futuros cambios que resulten del crecimiento que la planeación misma impulse, por ejemplo, a aplicar recursos provenientes de los beneficios del turismo en la ampliación de capacidades del capital humano que participa en esta actividad o de las diversas formas de infraestructura de las que depende el destino (Acosta et al., 2018).
5.3 Consideraciones de un plan de crecimiento del turismo sostenible
El tema de la sostenibilidad en el turismo se ha convertido en un aspecto obligado en la mayoría de las políticas públicas y en sus instrumentos, principalmente debido al continuo crecimiento tanto de los propios destinos como de los visitantes, con la consecuente presión sobre los sistemas socioecológicos, compuestos por factores sociales y ecológicos del territorio (Fletcher et al., 2019). Las estrategias surgidas desde diversos organismos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2019), han permeado en las instituciones estatales, quienes hacen eco, al menos en el discurso, de tales propuestas.
El Modelo de sustentabilidad turística del estado de Guanajuato (Secretaría de Turismo de Guanajuato, 2019), tiene como principal objetivo promocionar la implementación de buenas prácticas en las empresas, destinos y al interior de la Secretaría de turismo del estado de Guanajuato; se puede considerar como un avance en el compromiso de las OGD para enfrentar el cambio.
En el caso de Colima, la situación no es muy alentadora. A pesar de que esta entidad desde 2016 hasta 2021 coordinó la Comisión para el Cumplimiento de la Agenda 2030 en nuestro país (Conferencia Nacional de Gobernadores, Conago, 2016), no existen estrategias específicas dirigidas al desarrollo sostenible del turismo en el Plan estatal de desarrollo 2016-2021 (Gobierno del estado de Colima, 2016) o en el Programa sectorial de turismo 2016-2021 (Gobierno del estado de Colima, 2017).
Si bien existen diversos instrumentos de política pública que incluyen en su discurso el desarrollo sustentable o el turismo sustentable, tanto en Colima como en Guanajuato la actividad turística, no se apega en la práctica a los principios del desarrollo sostenible (Covarrubias-Ramírez y Warnholtz, 2020). A los impactos por las presiones del crecimiento urbano en la infraestructura y en los servicios derivados del turismo, se suman las emisiones de carbono, residuos, el abastecimiento de agua y otras degradaciones sociales y ambientales, que no están plenamente identificadas ni incluidas en los planes respectivos (Semarnat et al., 2014; Tagle Zamora et al., 2017).
Los hechos anteriores se vinculan directamente con el nivel de sostenibilidad de los estados, referido en el Índice de ciudades sostenibles (Citibanamex, 2018), en el que Colima presenta siete ODS con avance regular, seis como meta lejana y solamente tres como buen avance. La región de Guanajuato-León, presenta siete ODS con avance regular, seis como meta lejana y tres como meta lograda.
Ante ese escenario, la falta de puesta en práctica de un plan de crecimiento del turismo sostenible no responde al compromiso universal en torno a que los gobiernos estén preparados para trabajar por un mejor futuro a través de los ODS (International Organization of Supreme Audit Institutions, 2018). La incapacidad para cambiar con el fin de adaptarse, se suma notoriamente a los factores que impiden que las OGD participen en el desarrollo de los destinos de manera sostenible (Olafsen et al., 2020).
5.4 Política de gestión de flujo de visitantes
Las altas concentraciones de visitantes en sitios turísticos populares son una de las principales causas de cambios y una amenaza a los recursos en algunos destinos (Fletcher et al., 2019), por lo que es apremiante contar con mecanismos para la gestión de los flujos de visitantes. En los documentos analizados no se identificó ninguna referencia a este tema, es decir, no es un factor que se tome en cuenta.
Aunque Colima y Guanajuato realizan un seguimiento al volumen de visitantes en sus sitios turísticos (Gobierno del estado de Colima, 2020; Observatorio turístico del estado de Guanajuato, 2020), en ningún caso se especifican políticas o estrategias para mitigar la concentración de multitudes en espacios de alta demanda o que alienten la distribución equilibrada de visitantes en diferentes sitios, horarios o temporadas. Por el contrario, se estimula el desarrollo de diversos eventos para la atracción de multitudes (Oklevik et al., 2019), entendidos como sinónimo de beneficios para el destino (Reverté y Pérez, 2017).
Lo más cercano a ello es lo que realiza el estado de Guanajuato, a través de indicadores de desarrollo turístico a nivel local que son utilizados para el monitoreo de visitantes, sobre todo en temporada alta, así como en eventos de gran atracción, entre los que destacan el Festival Internacional Cervantino, el Festival Internacional del Globo, el Festival Internacional de Cine, la organización de una fecha del Campeonato Mundial de Rally, entre otros (Observatorio Turístico del estado de Guanajuato, 2021). Sin embargo, no existe evidencia pública de que la OGD utilice esta información para gestionar el flujo de visitantes.
En Colima la experiencia en este rubro es nula; si bien el gobierno recoge y sistematiza información de diversos indicadores relacionados con la llegada de visitantes como la afluencia hotelera, las llegadas vía aérea, la estancia y gasto promedio (Gobierno del estado de Colima, 2019b), estos datos no son usados para la toma de decisiones respecto a la gestión de visitantes en los principales sitios turísticos de la entidad.
La información y gestión del flujo de visitantes está orientada a garantizar una experiencia favorable al turista y a minimizar los riesgos de impacto en el patrimonio de la localidad. Las OGD deben considerar estrategias que les permitan estar preparados para identificar y enfrentar puntos que puedan ser invadidos por multitudes de visitantes (Milano et al., 2019; OMT et al., 2018). Sin una gestión apropiada del flujo de visitantes, los destinos turísticos pueden verse amenazados por su propia popularidad en términos ambientales, sociales y estéticos. Las estrategias deben enfocarse en distribuir la demanda a lo largo del año y desestacionalizar el destino, incentivar las visitas a otros puntos menos congestionados, entre otros. (Jiang et al., 2016).
5.5 Política regulatoria respecto de la economía colaborativa
Las diversas formas de economía colaborativa relacionada con el turismo como la vivienda y el transporte compartido, posibilitadas por las tecnologías digitales, se han presentado como una opción con múltiples beneficios económicos (Laukkanen y Tura, 2020). Ante ello, un número creciente de residentes propietarios están aprovechando las altas demandas de hospedaje en algunos centros turísticos y el fácil acceso a las plataformas en línea.
Este fenómeno ha evolucionado rápidamente y en la actualidad el principal reto, tanto para prestadores de servicios, funcionarios públicos y comunidad local, es enfrentar el cambio que significa el crecimiento acelerado de esta oferta de servicios de hospedaje disponibles en plataformas digitales, principalmente en Airbnb (Martínez et al., 2018), a tal grado que en muchos destinos se ha convertido en un vector de turistificación y gentrificación (Briney, 2020; Milano et al., 2019).
Por ejemplo, de acuerdo con el sitio Web Airdna Marketminder (2022), en Colima existen mil 754 casas rentadas en esta modalidad, con una tarifa promedio de
$698.00. En Guanajuato 6 mil 548 espacios, con una tarifa promedio de $1,040.00. Los dos estados cuentan con instrumentos regulatorios de este tipo de alojamiento (H. Congreso del estado de Guanajuato, 2020a; H. Congreso del estado de Colima, 2018b). En el caso de Guanajuato la ley establece que las viviendas prestadoras del servicio de home sharing aporten un impuesto del 4% sobre hospedaje, además de realizarse visitas de inspección a los alojamientos ofertados, por parte de las autoridades de Protección Civil.
De la misma manera, en Colima la ley hacendaria busca regularizar el pago de impuestos del hospedaje que se presta mediante “las nuevas modalidades o alternativas para ofertar y reservar hospedaje, mediante plataformas virtuales o sitios web…” (H. Congreso del estado de Colima, 2018b, p. 5). Sin embargo, hasta la fecha no se encontró evidencia del cobro de estos impuestos entre quienes ofrecen esta modalidad. En esta dimensión, el compromiso de los gestores para contribuir a que el turismo crezca de manera equilibrada debe enfocarse en la creación y aplicación de regulaciones justas y proactivas, basadas en datos y en el entendimiento del comportamiento del mercado y que estén incluidas en las políticas de gestión del destino.
5.6 Legislación de impuestos sobre desarrollo turístico y promoción
En las dos áreas geográficas estudiadas existe una legislación para los impuestos relacionados con la actividad turística. En Guanajuato se aplica un impuesto por servicio de hospedaje del 4%, el cual debe ser pagado por personas físicas o morales que otorgan alojamiento a través de hoteles, hostales, moteles, campamentos, departamentos, casas, paraderos de casas rodantes y tiempo compartido.
La misma ley señala que del total de los ingresos obtenidos por este motivo, una parte se destinará a la promoción y difusión del turismo del estado, inversión y desarrollo de paraderos turísticos, a los programas y proyectos que contemple el Ejecutivo de la entidad para la promoción así como para los gastos de administración integral del mismo impuesto, así como a la provisión de servicios derivados de la materia turística de cada municipio (H. Congreso del estado de Guanajuato, 2020a). Adicionalmente, se han creado nuevos impuestos a la venta final de bebidas alcohólicas (4.5%) y a la comercialización de bienes inmuebles (5%) (H. Congreso del estado de Guanajuato, 2020b).
De la misma forma, a través de la Ley de hacienda en Colima (H. Congreso del estado de Colima, 2018b) se establecen impuestos por la prestación de servicios de hospedaje, incluyendo los nuevos medios para la oferta de alojamiento, mediante plataformas digitales como Airbnb. La tasa de impuestos se diferencia de acuerdo con el tipo de servicio. Para hoteles, paraderos de casas rodantes, campamentos, búngalos, hostales, villas, casas y departamentos amueblados, la tasa es del 3%. En el servicio de hospedaje en moteles es del 5%.
La referida ley señala que 98% de los ingresos que percibe la entidad por este rubro se destinará al fomento, promoción y difusión de sus actividades turísticas. Para ello, el gobierno estatal constituirá con esos recursos los fideicomisos que se encargarán de administrarlos e invertirlos exclusivamente en las actividades previamente señaladas. El 2% restante se destinará a sufragar los gastos propios de la administración del tributo en mención.
Como se observa, en ambos destinos los impuestos provenientes del desarrollo del turismo se consignan primordialmente a estimular la promoción. Sin embargo, su aplicación debería diversificarse para el desarrollo de otras metas del propio destino. Algunos visitantes están dispuestos a pagar impuestos que se destinen a mejorar su experiencia durante la visita al destino y que contribuya a la sostenibilidad, mejoramiento de infraestructura, al desarrollo de otros productos, en torno a estimular el crecimiento económico y la creación de oportunidades laborales y de inversión (Durán-Román et al., 2020).
5.7 Transparencia y rendición de cuentas
La transparencia y rendición de cuentas, relacionadas principalmente con el manejo de las finanzas públicas, se ha convertido en un tema fundamental de la política pública y una herramienta para la gobernanza (Purnomo et al., 2020). En este caso, Colima y Guanajuato cuentan con las respectivas leyes de transparencia y acceso a la información pública (H. Congreso del estado de Colima, 2017; H. Congreso del estado de Guanajuato, 2016), que se enmarcan a su vez en la Ley general de transparencia y acceso a la información pública (H. Congreso de la Unión, 2021) y en el Sistema Nacional de Transparencia.
A pesar de la existencia de tales instrumentos, no se han alcanzado niveles aceptables de transparencia. La percepción de los habitantes respecto a la existencia de corrupción, vinculada con trámites y servicios públicos, la falta de integridad y la práctica de desvío de recursos, es alta. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), desarrollada por INEGI (2021), en Guanajuato entre 15% y 17.9% por cada cien mil habitantes, han tenido alguna experiencia de corrupción. En Colima la prevalencia es del 5.2% a 9.9%. La OCDE (2017), por su parte, estima que en el caso de nuestro país la corrupción representa un costo entre un 5% y 10% del Producto Interno Bruto (PIB).
En el ámbito de la gestión de los destinos turísticos, el uso que se le da a los recursos recaudados del impuesto sobre el hospedaje es quizá uno de los temas más recurrentes respecto a la transparencia gubernamental (Domínguez et al., 2018). Si se considera que el turismo es una actividad que genera recursos económicos de origen diverso, representando para algunas regiones la principal fuente de ingresos, la apertura gubernamental y la cultura de la rendición de cuentas constituyen un factor determinante en el incremento del compromiso para enfrentar el cambio, a partir de que el gobierno socialice la información, inspire confianza y facilite la participación democrática de los diversos actores en las actividades propias del sector.
6. Conclusiones
En el proceso de investigación de las siete categorías de análisis sobre el compromiso de las OGD para enfrentar el cambio planteadas en este estudio, se ha identificado que tanto en el estado de Colima como en el de Guanajuato el papel de la gestión pública en materia de turismo ha evolucionado. Cuentan actualmente con una amplia gama de instrumentos de política pública orientados a fortalecer el desarrollo y gestión de la actividad turística; sin embargo, la sola existencia de estos instrumentos no garantiza que las OGD se encuentren en un nivel de compromiso que les permita estar preparadas para enfrentar los cambios que acarrea el crecimiento turístico.
Se ha identificado también que en la mayoría de las categorías analizadas para ambos estados, los organismos públicos operan en dos planos: el discursivo y el de acción. Es decir, que el discurso contenido en los diversos instrumentos de política pública es vasto, pero en la práctica las acciones establecidas no se implementan plenamente o están a expensas de los ciclos administrativos de los gobiernos (Orduña-González y Dzib-Can, 2019).
Los resultados del estudio proporcionan información mediante la cual se identifica un conjunto de factores que limitan el compromiso para el cambio por parte de las OGD. En ese sentido y a pesar de que en ambos estados existen instrumentos vigentes de política pública que cubren la mayoría de las dimensiones analizadas (Gobierno del estado de Guanajuato, 2019, 2020a, 2020b; Gobierno del estado de Colima, 2016; 2017a, 2017b), existen diversas áreas de oportunidad en los procedimientos de las OGD para lograr un grado de compromiso ideal, estas demandan que se desplieguen nuevas mentalidades para que las OGD identifiquen soluciones con miras a abordar los cambios en el turismo.
Como ejemplo de posibles soluciones, puede mencionarse la promoción y aseguramiento de una participación más activa de la población residente en la toma de decisiones, en el diseño de instrumentos de planeación y captación de beneficios derivados de esta actividad, puesto que, como ya ha sido mencionado previamente, el compromiso siempre surge y se arraiga en el individuo (Sigala y Ukpabi, 2019); en la misma línea de pensamiento se encuentra la transición del discurso tanto político como oficialista hacia la aplicación de los principios de la sostenibilidad; de igual manera, se establece la importancia de la gestión efectiva del flujo de visitantes, sobre todo en los puntos turísticos más congestionados, así como la regulación efectiva de las viviendas de uso turístico que se comercializan a través de plataformas digitales, más allá de limitarse solo al cobro de impuestos.
Actualmente, la aplicación de la estructura de políticas públicas en los dos estados analizados parece insuficiente para este propósito. Considerando esto, es necesario repensar los instrumentos y mecanismos de participación para asegurar que la gestión de la actividad turística en todos los destinos de estas entidades posea una representación de intereses amplia y plural. De no ser así, será muy complicado obtener resultados favorables tanto en la preparación para el cambio como en mejores niveles de bienestar en los diferentes destinos turísticos en los años por venir.
Los principales compromisos que asumen actualmente las instituciones públicas alrededor de la gestión del turismo continúan con una visión en la que el turista es el centro de atención, dejando de lado los límites biofísicos del crecimiento del destino. Dichos compromisos se identifican en cuatro ejes: 1) incremento de la oferta turística, 2) promoción turística, 3) capacitación y 4) atención a prestadores de servicios turísticos, y finalmente la profesionalización del sector (atención a turistas y visitantes); por lo tanto, los objetivos, metas y líneas de acción se establecen dentro de estos subprogramas.
Tales deberes van encaminados a la conformación de un sector turístico más rentable, a través de una oferta turística que “promete” ser más sustentable, apoyar en el desarrollo de proyectos integrales y en el fomento a la calidad turística, además de impulsar la profesionalización de los servicios y la promoción del sector.
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